یادداشت | نظارت بر حُسن اجرای قوانین در نظرات شورای نگهبان
قانون مجموعهای از قواعد و اصول است که با تشریفات معین و توسط نهاد صلاحیت‌دار به تصویب میرسد و تنظیم‌کننده و نظم‌دهندة روابط و کارکردهای موجود در یک جامعه میباشد. مقنن با وضع قانون مترصد تحقق اهداف متعالی و ارزشمندی مانند تحقق عدالت، برقراری نظم عمومی و ... میباشد.[۱] اهمیت اهداف قانون و نقش مهم آن در حرکت منظم حاکمیت، اقتضای نظارت صحیح و مستمر یک نهاد مشخص را دارد. بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، نظارت بر حُسن اجرای قوانین را از وظایف قوه قضائیه میداند. این مهم با جلوههای گوناگونی توسط قوه قضائیه صورت میپذیرد از جمله:
- قضات دادگاه‌ها که مستند به اصل ۱۷۰ قانون اساسی مکلف به عدم اجرای مصوبات مخالف با قوانین میباشند.
- سازمان بازرسی کل کشور که مستند به اصل ۱۷۴ ق.ا. وظیفه نظارت بر حسن جریان و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری را بر عهده دارد.
- دیوان عالی کشور که بر اساس اصل ۱۶۱ ق.ا. بر اجرای صحیح قوانین در محاکم نظارت مینماید.
- دیوان عدالت اداری که به‌موجب اصل ۱۷۳ ق.ا. اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های دولتی را مورد بررسی قرار میدهد.
فرض اولیه این است که قوه مقننه به عنوان نهاد عام قانونگذاری در کشور با وضع قوانین همواره در پی تقویت و بهکرد شرایط انجام این وظیفه قوه قضائیه باشد اما در صورت عدم تحقیق چنین امری، شورای نگهبان میتواند در قالب تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی و اعمال نظارت پیشینی خود بر تصویب قوانین از تصویب چنین مصوباتی ممانعت به‌عمل آورد. در مواردی مقنن در پی تصویب قوانینی بوده است که ابهام تعارض یا تزاحم انجام این وظیفه به نحو صحیح توسط قوه قضائیه را در اذهان صاحب‌نظران در شورای نگهبان ایجاد نموده که در ادامه به تحلیل و بررسی این قوانین و دیدگاههای شورا میپردازیم.
موضوع چگونگی نظارت بر حسن اجرای قوانین و اعطای این وظیفه به طور مستقیم یا غیرمستقیم به سازمانها یا شوراهایی خارج از قوه قضائیه در چندین مصوبه مجلس، مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است. از جمله این مصوبات طرح ایجاد دفاتر ارتباط مردم با نمایندگان مجلس شورای اسلامی میباشد. مجلس در این ماده‌واحده بر آن بود تا برای تقویت ارتباط نمایندگان مجلس با مردم حوزه انتخابیه با تشکیل دفتری تحت عنوان «دفتر ارتباطات مردم با نمایندگان» در هر یک از حوزههای انتخابیه، اقدام گردد. شورای نگهبان نسبت به این ماده‌واحده ایراد نموده و در قسمتی از نظر شماره ۹۴۸ مورخ ۲۶/۶/۱۳۶۸ بیان میدارد: «... چگونگی بازرسی و نظارت بر حسن جریان امور در دستگاه‌های اجرایی و قضایی نیز مشخصاً و منحصراً در برخی از اصول قانون اساسی از جمله اصول ۱۵۶ ، ۱۷۳ ، ۱۷۴ بیان شده است، ماده‌واحده به کیفیتی که تنظیم شده مغایر با قانون اساسی است». پس از ایراد شورا، مجلس نسبت به اصلاح این ماده واحده اقدام نمود اما مصوبه جدید با ایراد مجدد شورا موجه گردید و با ایراد مجدد، این ماده‌واحده دیگر به شورا ارجاع نگردید.[۲]
به نظر میرسد عبارت «... مسئول دفتر موظف است ضمن شرکت در جلسات ادارات و نهادهای حوزه کلیه پیشنهادات، شکایات، انتقادات واصله را برحسب مورد ثبت و نتیجه پیگیریها را حداقل ماهی یک‌بار به نمایندگان گزارش نماید» در ماده‌واحده از نظر شورا مفید بازرسی و نظارت بر حسن جریان امور در دستگاه‌های اجرایی و قضایی توسط نمایندگان میباشد و آن را مغایر با قانون اساسی میداند. بنابراین شورای نگهبان وظیفه نظارت بر حسن اجرای قوانین را منحصراً جزء وظایف قوه قضائیه میداند.
در چند مورد از مقررات مورد تصویب مجلس، به تشکیل «شوراهای نظارتی» اشاره شده است که هدف از تشکیل آنها حسب مورد نظارت به عملکرد دستگاه‌های اجرایی و قضایی و نظارت بر حسن اجرای قوانین است؛ لکن تشکیل چنین شورایی همواره مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است. از جمله این قوانین «طرح عضویت و لغو عضویت نمایندگان مجلس شورای اسلامی در برخی از شوراهای عالی، شوراها، مجامع و سایر هیئت‌ها» میباشد. مجلس در ماده ۷ این طرح مقرر مینمود که به‌منظور ایجاد هماهنگی برای کارآمد نمودن نظام نظارت، ارتقای بهره‌وری و تقویت مدیریت کشور، شورای دستگاه‌های نظارتی متشکل از دو نفر از مسئولین نظارتی هر قوه با انتخاب رئیس قوه، با حفظ استقلال هر یک از قوا در حدود مقرر در قانون اساسی تشکیل می‌شود.
این ماده در نظر شماره ۵۲۰۹۲/۳۰/۹۲ مورخ ۵/۸/۱۳۹۲[۳] مورد ایراد شورای نگهبان واقع گردید. پس از ایراد شورا، مجلس نسبت به اصلاح ماده ۷ مبادرت نمود. در اصلاحات به‌عمل‌آمده ضمن حفظ قسمت اول ماده که به تشکیل شورای نظارتی اشاره مینمود، قسمت ذیل ماده تغییر یافت و مجلس با تفویض تعیین دستورالعمل تشکیل این شورا و نحوه عملکرد آن به سران قوا، درصدد رفع ایراد شورا برآمده است لکن شورا نسبت به اصل تشکیل چنین شورایی مخالفت نموده است و ایراد نسبت به نفس وجود آن است. ازاین‌رو، این مصوبه با وجود اصلاح صورت‌گرفته، مجدداً در نظر شماره ۵۲۴۶۷/۳۰/۹۲ مورخ ۱۳/۹/۱۳۹۲ با ایراد شورای نگهبان مواجه گردید. با اصرار مجلس بر نظر خود، مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال گردید و مجمع در نظر شماره ۰۱۰۱/۸۲۳۰۷ مورخ ۲۳/۶/۱۳۹۳ نظر شورا را عیناً تأیید نمود.[۴]
با مداقه در نظرات استدلالی شورای نگهبان نمایان است که نظر شورا بر این مبنا استوار است که ایجاد نهاد نظارتی بین قوه‌ای در قانون اساسی پیش‌بینی نشده است و هرچند رؤسای قوا می‌توانند دراین‌خصوص توافق نمایند، لیکن مجلس نمی‌تواند دراین‌خصوص به وضع مقرره و ایجاد الزام مبادرت نماید؛ زیرا نهادسازی به‌منظور نظارت بین قوه‌ای حتی با توافق سران سه قوه، خلاف اصول مختلف قانون اساسی از جمله بند (۳) اصل (۱۵۶) قانون اساسی است.[۵]
وظیفه نظارت در بطن خود حق اخطار و تذکر را نیز به همراه دارد. به عبارت بهتر، نظارت زمانی کارا خواهد بود که ناظر بتواند در صورت مشاهده تخلف و یا انحراف، با اعمال تذکر و اخطار انجام صحیح برنامه را بازگرداند. در استفساریة رئیس سازمان بازرسی کل کشور در خصوص اصل یک‌صد و پنجاه و ششم و یک‌صد و هفتاد و چهارم قانون اساسی با موضوع «حدود و نحوه نظارت قوه قضائیه بر حُسنِ اجرای قوانین» موضوع امکان اخطار قوه قضائیه به مقامات متخلف از قانون مطرح گردید. شورای نگهبان در نظر تفسیری خود به شماره ۴۲۰۹ مورخ ۰۵/۱۱/۱۳۶۰ اظهار داشت قوه قضائیه وظیفه نظارت بر حسن اجراء قوانین را دارد؛ بنابراین میتواند در موارد تخلف از اجراء قوانین به مقامات مسئول اخطار کند و مقامات مسئول موظف‌اند به اخطارهای قوه قضائیه که به‌موجب اصل ۱۷۴ قانون اساسی انجام می‌شود توجه نمایند.
به‌حکم عقل تکلیف به نظارت باید توأم با اختیارات اجرایی و قدرت بر اعمال ضمانت اجرا باشد؛ در غیر این صورت نظارت صرفاً واژهای است نقش بسته بر کاغذ؛ لذا زمانی که نهاد ناظر (در اینجا قوه قضائیه) تخطی از مسیر را مشاهده نماید میتواند در جهت بازگشت به راه صواب از ظرفیت‌های اخطار و تذکر استفاده نماید.
برآیند مباحث این است که هر چند که الگوی مطلوب اعمال حاکمیت در بعد قانونگذاری و اجرای آن، وضع قانون درچارچوب قانون اساسی و اجرای قانون توسط تمامی نهادهای کلان و خرد موجود در نظام حقوقی کشور است لکن عدم اجرای قانون فرضی است متصور و احتمال گریز یا تخطی از اجرای قانون همواره وجود دارد. بر همین اساس قانونگذار اساسی وظیفه نظارت بر حسن اجرای قوانین را برعهده قوه قضائیه نهاده است اما به نظر میرسد وظیفه نظارت بر عدم تصویب قانونی منافی با این وظیفه قوه قضائیه بر عهده شورای نگهبان به عنوان مفسر و پاسبان قانون اساسی است. بر همین اساس شورای نگهبان در موارد متعددی بر مصوبات مجلس که مغایر با انجام وظیفه نظارت بر حسن اجرای قوانین توسط قوه قضائیه بوده است ایراد نموده و بایستههای انجام صحیح این وظیفه را متذکر گردیده است که از جمله این بایسته‌ها «انحصار نظارت بر حُسن اجرای قانون در قوه قضائیه»، «مغایرت تشکیل شوراهای نظارتی با نظارت بر حُسن اجرای قوانین» و «جواز اخطار قوه قضائیه به مقامات متخلف از قانون» است.
[۱]. رحیمی، احمد، بررسی عوامل رافع مسئولیت کیفری در قانون مجازات اسلامی ۱۳۹۲ از منظر بایستههای تقنین، پایاننامه کارشناسی ارشد، رشته حقوق، دانشکدگان فارابی دانشگاه تهران، قم، شهریور ۱۴۰۰، ص۱۱.
[۲]. شورا در موارد دیگری نسبت به مصوبات مجلس با موضوع نظارت بر حسن اجرای قوانین، همین دیدگاه را اتخاذ نموده است که در آدرسهای زیر قابلدسترسی میباشند:
۱- طرح تأسيس وزارت اطلاعات جمهوري اسلامي
۲- لايحه برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (۱۳۹۰-۱۳۹۴)
۳- طرح اصلاح موادي از قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور
۴- طرح حمايت از آمران به معروف و ناهيان از منكر
[۳]. قابلدسترسی در نشانی زیر:
http://nazarat.shora-rc.ir/Forms/frmShenasname.aspx?id=۸dleAkviQD۰=&TN=l۷tLyhyOobj۰SooAFUE۳m۶۸PnpG۷MruN&MN=csaqpt/F۹Oo =(تاریخ مشاهده: ۲۱/۱۱/۱۴۰۰)
[۴]. در موارد دیگری نیز این ایراد شورا نسبت به تشکیل شوراهای نظارتی نسبت به مصوبات مجلس مطرح گردیده که در آدرسهای زیر قابلدسترسی است:
۱- لايحه برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران
http://nazarat.shora-rc.ir/Forms/frmShenasname.aspx?id=buMRtsVhJFE=&TN=l۷tLyhyOobj۰SooAFUE۳m۶۸PnpG۷MruN&MN=csaqpt/F۹Oo (تاریخ مشاهده: ۲۲/۱۱/۱۴۰۰)
۲- لايحه احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور
http://nazarat.shora-rc.ir/Forms/frmShenasname.aspx?id=۰SaK۶vubyAE=&TN=l۷tLyhyOobj۰SooAFUE۳m۶۸PnpG۷MruN&MN=csaqpt/F۹Oo (تاریخ مشاهده: ۲۲/۱۱/۱۴۰۰)
[۵]. نظرات استدلالی شورا راجع به این مصوبه در نشانی زیر قابلدسترسی است: